依據(jù)高成熟度機(jī)場群對機(jī)場密度的評估要求，規(guī)劃中的東北、西北和西南三大機(jī)場群，民用機(jī)場密度不及其他地區(qū)，所以在區(qū)域性民航資源統(tǒng)籌方面，可操作的空間相對有限。
2014-2018年間，中國民用航空總周轉(zhuǎn)量以12.7%的年復(fù)合增長率領(lǐng)跑全球民航業(yè)，已晉升為全球第二民航大國。然而近年來，各級監(jiān)管規(guī)劃部門面臨的最大挑戰(zhàn)之一，就是在民航體系規(guī)模穩(wěn)步提升的同時，如何確保民航資源的統(tǒng)籌效率、并通過民航建設(shè)投資，拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
“十三五”規(guī)劃中，明確提出了京津冀、長三角及珠三角（后更名粵港澳大灣區(qū)）世界級機(jī)場群，標(biāo)志著我國民航發(fā)展進(jìn)入以機(jī)場群為核心的區(qū)域化和一體化發(fā)展階段。即，目前的民航資源規(guī)劃，已經(jīng)逐漸從單一機(jī)場、功能性導(dǎo)向的“1.0時代”，過渡為以機(jī)場群為單位的“2.0時代”，強(qiáng)調(diào)區(qū)域性和協(xié)同性。而北京大興國際機(jī)場、上海南通新機(jī)場的選址方案，也充分印證了這一趨勢。
中國機(jī)場群成熟度不高
中國的機(jī)場群成熟度更加依賴于城市群的發(fā)展。一方面，機(jī)場群作為綜合交通體系的重要組成部分，為城市群發(fā)展提供必要交通運(yùn)輸服務(wù)。另一方面，機(jī)場群的功能定位和層級結(jié)構(gòu)也依附于所在地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平、城市布局規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)總量、財政能力、公共機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)、航空出行需求、平均機(jī)場規(guī)模、交通基礎(chǔ)設(shè)施完善程度等指標(biāo)。
比如，盡管在2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確提出7大城市群的概念，“中國以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展”。目前僅有發(fā)展最為成熟的京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三個城市群孵化出了具備一定規(guī)模的機(jī)場群。
借鑒國際市場的評估維度，我們認(rèn)為成熟度較高的機(jī)場群滿足幾個標(biāo)準(zhǔn)：在城市群地域范圍內(nèi)，以超一線城市大型樞紐機(jī)場為核心，輻射周邊中、小型樞紐機(jī)場、運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場；平均機(jī)場密度達(dá)到5個機(jī)場/十萬平方公里，并且各機(jī)場間實現(xiàn)功能互補(bǔ)、差異化發(fā)展、一體化協(xié)作。
截至2025年，我國將建成6個機(jī)場群區(qū)域，分別為華北機(jī)場群、東北機(jī)場群、華東機(jī)場群、中南機(jī)場群、西南機(jī)場群和西北機(jī)場群。屆時民航運(yùn)輸機(jī)場總數(shù)將達(dá)到370個，通用機(jī)場數(shù)量超過500個，較2018年分別增加約57%和173%。
但依據(jù)高成熟度機(jī)場群對機(jī)場密度的評估要求，規(guī)劃中的東北、西北和西南三大機(jī)場群，民用機(jī)場密度不及其他地區(qū)，所以在區(qū)域性民航資源統(tǒng)籌方面，可操作的空間相對有限。
機(jī)場群發(fā)展的痛點
痛點一：機(jī)場群發(fā)展“同質(zhì)競爭”嚴(yán)重，個體機(jī)場定位和層級不清導(dǎo)致資源浪費(fèi)。中國主要機(jī)場群下屬的個體機(jī)場在功能定位和層級結(jié)構(gòu)方面不夠清晰，臨近個體機(jī)場之間缺乏差異化，很容易出現(xiàn)資源競爭、重復(fù)投入的困境。在缺乏個體定位的前提下，整體機(jī)場群運(yùn)營效率的提升和統(tǒng)籌則變得更為復(fù)雜。
以粵港澳大灣區(qū)機(jī)場群為例，群內(nèi)包括香港、廣州、深圳三個大型樞紐機(jī)場，除香港機(jī)場在貨郵吞吐量方面全球排名第一占絕對優(yōu)勢外，三大機(jī)場在客運(yùn)方面的層級定位無限趨同，尤其是在國際航線領(lǐng)域存在激烈的直接競爭，導(dǎo)致部分航線使用率偏低。
除三大機(jī)場以外，群內(nèi)其它機(jī)場的功能定位同樣不明確，缺乏通用機(jī)場和服務(wù)領(lǐng)域?qū)＞奶厣珯C(jī)場，例如公務(wù)機(jī)機(jī)場和廉價航空(LCC)專屬機(jī)場，以便分擔(dān)大型樞紐機(jī)場吞吐壓力。
痛點二：目前機(jī)場群“勢合形離”，臨近個體機(jī)場間難以建立“共商、共建、共享”機(jī)制。
“共商機(jī)制“除定義個體機(jī)場的功能定位和層級結(jié)構(gòu)以外，還會從航權(quán)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)兩個層面識別臨近機(jī)場間平衡的可能性。近年比較突出的案例，國內(nèi)有兩個相距僅不到100公里的干線機(jī)場，由于缺乏共商機(jī)制，先后為爭取客流量而擴(kuò)建第三跑道，預(yù)計建成后，雙方新跑道利用率均無法達(dá)到預(yù)期水平。
“共建機(jī)制”則是從渠道和價值鏈參與者的角度，提出臨近機(jī)場可能的協(xié)同效應(yīng)。各機(jī)場的功能定位和層級結(jié)構(gòu)不同，導(dǎo)致盈利能力和投資周期也不盡相同、所在城市或省份的財政實力也有差異，因此機(jī)場群建設(shè)更需要從融資、采購、招商和交通一體化等方面，充分發(fā)掘可以通用的渠道資源，來緩解中、小型樞紐機(jī)場的建設(shè)壓力。另一方面，機(jī)場群建設(shè)需要加大民間資本引入力度，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)場建設(shè)提供資金補(bǔ)充——通過“共建機(jī)制”的搭建，捆綁后的項目綜合吸引力肯定會有明顯提升。
“共享機(jī)制”是指從數(shù)據(jù)和運(yùn)營體系力的角度，借助公共資源、提高群內(nèi)各機(jī)場運(yùn)營效率。比如，粵港澳大灣區(qū)機(jī)場群內(nèi)由于缺乏一體化空域管轄機(jī)制，導(dǎo)致各機(jī)場的空域管轄區(qū)相互獨(dú)立，擠壓有限的空域，增加調(diào)度難度。而對于我國絕大部分的民航機(jī)場而言，航空、非航業(yè)務(wù)的效率提升，一直是各機(jī)場運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)的重點關(guān)注的議題之一。因此，各機(jī)場群內(nèi)需要探索如何搭建一個數(shù)據(jù)、經(jīng)驗和管理能力的共享平臺，可以短期內(nèi)復(fù)制成功經(jīng)驗、分享管理成果。
痛點三：目前通用航空機(jī)場建設(shè)“一條腿走路”，建設(shè)明顯不足，運(yùn)輸航空機(jī)場群輻射范圍不足，區(qū)域機(jī)場密度較低、功能單一。
拋開空域資源的規(guī)劃分配和其他政策因素。從結(jié)果看來，缺乏通用航空設(shè)施已導(dǎo)致航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的連接能力和覆蓋范圍大打折扣，具體體現(xiàn)在目前國內(nèi)的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)更多還只集中在東部地區(qū)—中西部和四、五線城市還大都沒有采用通用機(jī)場的形式來提升區(qū)域整體航空運(yùn)輸?shù)耐ㄟ_(dá)能力。
就算對于發(fā)展程度較高地區(qū)，除粵港澳大灣區(qū)機(jī)場群從數(shù)量上看已經(jīng)處于國際領(lǐng)先水平之外，京津冀和長三角機(jī)場群內(nèi)機(jī)場密度仍然較低，尤其是石家莊機(jī)場距離北京和天津均超過250公里，導(dǎo)致機(jī)場群內(nèi)機(jī)場和機(jī)場之間的連接性較弱、無法有效輻射整個京津冀地區(qū)，更無法有效緩解核心樞紐的吞吐壓力。
整體來看，我國通用機(jī)場數(shù)量較歐美國家差距明顯：截至2018年10月末，全國僅183個通用機(jī)場，約45%集中在東北地區(qū)，功能以森林救火為主，全年全國通用航空飛行時長不足100萬小時。相比之下，美國擁有近2萬個通用機(jī)場和約2500萬小時的飛行時長，兩個市場間尚存巨大差距。
痛點四：存在“孤島現(xiàn)象”，機(jī)場群內(nèi)綜合連接交通欠缺，陸空聯(lián)運(yùn)有效性滯后。機(jī)場群內(nèi)的綜合立體化交通不僅能夠為旅(客換乘和貨郵運(yùn)輸提供便利，更能為群內(nèi)機(jī)場差異化發(fā)展清掃障礙。在高鐵和港珠澳大橋的帶動下，京津冀、粵港澳機(jī)場群內(nèi)部鐵路和陸路運(yùn)輸愈發(fā)趨于完善，但是長三角機(jī)場群內(nèi)部各機(jī)場之間的綜合立體化交通依然較為缺乏，以上海浦東國際機(jī)場為例，城際鐵路連接的缺乏直接影響其發(fā)揮大型樞紐機(jī)場作用，也影響了虹橋機(jī)場國內(nèi)航班與浦東機(jī)場國際航班的銜接效率，阻礙兩個機(jī)場的進(jìn)一步差異化發(fā)展。
如何提高機(jī)場群資源協(xié)調(diào)效率
首先可以采取”自上而下”的方法，搭建、賦能跨區(qū)域統(tǒng)籌性協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)?？茽柲釁⒖?xì)W美成熟實踐，認(rèn)為在區(qū)域?qū)用婕釉O(shè)統(tǒng)籌性協(xié)管機(jī)構(gòu)普遍有兩種做法。
一是通過賦能機(jī)場管理集團(tuán)進(jìn)行跨區(qū)域整合管理，比如西班牙AENA集團(tuán)。西班牙機(jī)場航空管理局，亦稱AENA集團(tuán)，由于在2018年實現(xiàn)凈利潤12.72億歐元，被稱為“全球最賺錢的機(jī)場集團(tuán)”。其不僅管理運(yùn)營了西班牙境內(nèi)所有的將近50個機(jī)場，也同時參與運(yùn)營了墨西哥、美國、古巴、哥倫比亞、英國等30多個境外國際機(jī)場。西班牙政府100%控股的母公司，在2012年左右將子公司AENA(當(dāng)時還叫做Aena Aeropuertos)49%的股權(quán)進(jìn)行私有化。
私有化完成后的AENA公司，統(tǒng)一協(xié)調(diào)下屬所有機(jī)場的必需資源，并提供運(yùn)營管理、甚至空域資源的管理分配都包含在內(nèi)。AENA這個混合所有制主體的存在意義是不言而喻的，比如在2019年4月，歐洲投資銀行就向AENA提供8，600萬歐元貸款，旨在整體提升西班牙機(jī)場系統(tǒng)的環(huán)境可持續(xù)性，即提高能源使用效率和可再生能源的使用比例。
類比到中國的情況，通過包括所有制改革在內(nèi)的方式和政策途徑，賦能跨區(qū)域機(jī)場管理集團(tuán)，或在很大程度上促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源調(diào)撥效率、更有效分配政策資源、吸引民間資本支持。
另一種可能性，是在國家級和省一級之間增設(shè)區(qū)域性監(jiān)管單位。參考紐約機(jī)場群經(jīng)驗，建立跨區(qū)域統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，適當(dāng)提升群內(nèi)機(jī)場密度，并通過調(diào)整機(jī)場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、航權(quán)時刻政策，優(yōu)化航線分配，引導(dǎo)機(jī)場差異化發(fā)展，確保機(jī)場群的發(fā)展符合所在城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。
紐約機(jī)場群是指在紐約城市群地域范圍內(nèi)由紐約新澤西航港局(“Port Authority of New York and New Jersey”，即PANYNJ)統(tǒng)一規(guī)劃管轄的6個機(jī)場，包括肯尼迪、紐瓦克、拉瓜迪亞、斯圖爾特、大西洋城和體特保羅機(jī)場。
6個機(jī)場功能定位各異：肯尼迪機(jī)場位于紐約皇后區(qū)，主要服務(wù)國際旅客和貨郵運(yùn)輸；紐瓦克和拉瓜迪亞機(jī)場主要服務(wù)國內(nèi)旅客；位于新澤西州的紐瓦克機(jī)場具備連接紐約、費(fèi)城和新澤西各地的輕軌車站，近年來隨著國際航班的增多，借助便利的輕軌交通運(yùn)輸網(wǎng)，紐瓦克機(jī)場也逐漸承擔(dān)起越來越多的國際吞吐量；斯圖爾特軍民兩用機(jī)場主要發(fā)展廉價航空；體特保羅通用機(jī)場專門服務(wù)公務(wù)機(jī)市場；大西洋城小型樞紐機(jī)場距離紐約曼哈頓島距離較遠(yuǎn)，主要服務(wù)于大西洋城及周邊地區(qū)。
可見通過紐約新澤西航港局跨區(qū)域統(tǒng)管，差異化發(fā)展政策和完善的綜合立體化交通將群內(nèi)吞吐壓力平均分?jǐn)傊翙C(jī)場群內(nèi)各個機(jī)場（包括運(yùn)輸和通用機(jī)場)，降低了單個機(jī)場的管理難度、提高了機(jī)場群整體運(yùn)營效率。
另外，還可以采取“自下而上”的運(yùn)作方式，使單一機(jī)場和投資管理集團(tuán)積極參與機(jī)場群內(nèi)部共商、共建、共享。單一機(jī)場經(jīng)營主體應(yīng)積極識別、推動機(jī)場群范圍內(nèi)服務(wù)供應(yīng)體系、基建工程保障能力、營銷等運(yùn)營團(tuán)隊、融資渠道等資源的共享可行性，共同建設(shè)群內(nèi)綜合立體化交通體系。
以東京機(jī)場群為例，該機(jī)場群主要包括東京城市群地域范圍內(nèi)的成田和羽田大型樞紐機(jī)場，分別位于東京的東西兩側(cè)。成田機(jī)場主要負(fù)責(zé)國際航班和國內(nèi)轉(zhuǎn)機(jī)航班，是北美旅客進(jìn)入亞洲的重要門戶機(jī)場；羽田機(jī)場主要負(fù)責(zé)國內(nèi)航班，但隨著成田機(jī)場逐漸飽和，近年來羽田機(jī)場的國際吞吐量也逐步上升。成田和羽田機(jī)場與東京市區(qū)連接的輔助交通網(wǎng)絡(luò)較為全面，包括單軌電車、電鐵、鐵路、機(jī)場大巴等。
科爾尼曾參與設(shè)計了成田/羽田機(jī)場及茨城、橫田等周邊機(jī)場的協(xié)同發(fā)展場景，單一機(jī)場在評估改擴(kuò)建、甚至新建項目的初期，就會將臨近機(jī)場的實際運(yùn)營情況納入考量，類似評估“通過加強(qiáng)其他機(jī)場的設(shè)施利用率來實現(xiàn)本機(jī)場航運(yùn)目標(biāo)”的可行性。比如在評估是否需要在羽田機(jī)場外新修建一條跑道之前，羽田機(jī)場會先考慮如果增加到橫田/茨城機(jī)場往返航班的轉(zhuǎn)機(jī)航次，是否能達(dá)到同樣的效果。
以共商、共建、共享為前提，群內(nèi)機(jī)場在進(jìn)行大部分投資決策時，便能從全局出發(fā)、充分評估可行性、成本和影響。這樣不僅能提高資源利用率，改善單一機(jī)場運(yùn)營能力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會擴(kuò)大機(jī)場群輻射范圍，為普通消費(fèi)者出行提供更多選擇和便利。